nlICCO, SNV Nederlandse ontwikkelingsorganisatie en het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT) vroegen een onafhankelijke commissie onder leiding van VVD-coryfee Hans Dijkstal vorig jaar om ontwikkelingssamenwerking door te lichten op effectiviteit en draagvlak. De commissie presenteerde vorige week haar bevindingen en blijkt kritisch op zowel de overheid (“Meet wat je meten kunt. Wat niet gemeten kan worden is een kwestie van vertrouwen”) als op de OS organisaties (“ze moeten eerlijker en moderner communiceren”). In een exclusief vraaggesprek vroeg FM aan oud-minister Dijkstal om een toelichting op het rapport, dat door minister Van Ardenne van Ontwikkelingssamenwerking intussen al terzijde geschoven is.
Het rapport-Dijkstal komt aan de vooravond van belangrijke beslissingen van minister Van Ardenne over subsidietoewijzing aan de OS organisaties voor de periode 2007-2010. De deadline voor het indienen van de aanvragen is 22 april. De commissie komt kort samengevat tot de volgende aanbevelingen:
- De huidige methodiek van resultaatmeting is niet realistisch: de overheid wil het onmeetbare meten. Het is dus geen geschikt instrument voor het afleggen van verantwoording en ook geen goed uitgangspunt voor subsidietoewijzing.
- Uiteraard dienen de OS organisaties verantwoording af te leggen. Het verdient hierbij de voorkeur om de organisaties te beoordelen op goed bestuur, kwaliteit van bedrijfsvoering en transparante verslaglegging.
- De overheid moet meer vertrouwen op de professionaliteit van de OS organisaties.
- Vertrouwen in OS is bij de Nederlanders “ruim aanwezig”, maar permanente communicatie over beleid en uitvoering is geboden, met name in de richting van opinion leaders en deskundigen
- OS organisaties moeten minder naar binnen gericht zijn en opener, eerlijker, moderner en vaker communiceren.
FM: Op uw rapport zijn al diverse reacties gekomen. Enkele OS organisaties hebben met instemming gereageerd, maar er zijn ook kritische geluiden. Minister Van Ardenne heeft al laten weten dat zij zal vasthouden aan haar huidige systeem om de effecten van OS verder te blijven meten. Vindt uw commissie de vraag naar de effectiviteit ook niet de belangrijkste vraag die je een OS organisatie kunt stellen? Het lijkt nu alsof u toch meer wilt sturen op output dan op impact.
Dijkstal: “Het rapport is van een ontnuchterende nuchterheid. Je moet meten wat gemeten kan worden, maar ga niet meten wat je niet kunt meten. Simpeler dan dat is het niet.
In de wereld van OS zijn steeds drie begrippen belangrijker: output, outcome en impact.
Output kun je nog behoorlijk meten. Als een instelling vraagt om in Ghana 25 schooltjes te bouwen, dan gaan we die aan het eind van het jaar samen tellen. Dan komen er nog wel 14 accountants en ambtenaren bij, maar goed, dan is het wel objectief vaststelbaar.
Dan is de volgende vraag: die scholen staan er wel, maar zitten er kinderen in? Is er leermateriaal? M.a.w. wat is de outcome? Voor een deel kun je dat meten, maar voor een deel al weer niet, want de kwaliteit van de leerkrachten van die scholen bepalen voor een deel wat de kinderen meekrijgen of niet. De derde vraag, de meest interessante, is: wat is de invloed van dat schooltje en die opgeleide kinderen in die regio? Gaat het daar nu beter? Neemt de welvaart toe? Zijn de mensen gezonder? Is het MKB in ontwikkeling? Die impact valt niet te meten. Wel in generale termen, maar het valt niet toe te delen. Je kan niet zeggen dat ICCO doordat zij in Ghana 25 scholen heeft gebouwd X heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van die regio. En nu is het vervelende dat vooral de Kamer en ook het departement de laatste jaren denken dat dat wél te meten is. Er zijn inmiddels dikke stapels vragenformulieren met duizend en één vragen die allemaal ingevuld moeten worden. De vragen die je niet kunt invullen, moeten toch ingevuld worden. En op onzin-vragen kun je alleen onzin-antwoorden verwachten. Het is een totaal verbureaucratiseerd overheidssysteem. Maar het is wel belangrijk, want als de organisaties de vragen niet invullen, krijgen ze geen subsidie. Dus ze zitten de vragen niet in te vullen om kritisch te zijn op hun eigen functioneren en effectiviteit, maar om subsidie te krijgen. Hier ligt een grote parallel met andere sectoren. Kijk naar het onderwijs en cultuur: men wordt daar gek van de reeksen vragen die beantwoord moeten worden.
De andere kant van de medaille is: als je eens wat eerlijker bent over wat wel en niet te meten valt, dan kan het best zo zijn dat het materiaal voor de minister onvoldoende basis is om een bepaalde OS organisatie te subsidiëren. Daarom zeggen wij: zet nou wat zwaarder in op de punten hoe je de organisaties zelf beoordeelt, omdat het uiteindelijk een zaak van vertrouwen is. Kijk, de Nederlandse overheid vertrouwt ook de Universiteit van Amsterdam, niet omdat ze elke dag meten hoeveel studenten zijn afgestudeerd en wat ze hebben bijgedragen aan de welvaart in Nederland, maar omdat ze het instituut als zodanig op good governance, transparantie van processen en kwaliteit beoordeelt. Wij zeggen: doe dat nou ook voor de wereld van OS.”
FM: Is dat niet terug naar de “trust me” fase, waaruit we nu graag willen opstijgen naar transparanter sferen? En is de ambitie niet wat laag? Wat nu nog niet of moeilijk te meten is, daarvoor kun je proberen betere meetinstrumenten te ontwikkelen. Met name in de VS zijn er belangrijke ontwikkelingen in het meetbaar maken van maatschappelijk rendement, bijvoorbeeld de methode Social Return on Investment.
Dijkstal: “Die wetenschappelijke ontwikkelingen zijn zeker interessant en wat bruikbaar is, moeten we ook zeker inzetten. Elke voortgang die we boeken om het sociale rendement te meten, juich ik toe. Men moet echter de complexiteit niet onderschatten. Wij geven in ons rapport het voorbeeld van Ghana, waar alleen al 240 Nederlandse hulpclubs werkzaam zijn. Dan hebben we het alleen maar over Nederland. Zal je maar ambtenaar zijn in dat nog niet erg ontwikkelde Ghana, dan heb je in totaal te maken met 1680 organisaties. Nou zit hier in Nederland een minister en die zegt tegen een Nederlandse OS organisatie: ‘ik wil meten wat jullie in Ghana hebben gedaan’. En daar geven die Amerikaanse methodes ook geen antwoord op.
De complexiteit blijft gewoon een punt. In Nederland is een discussie gaande of OS en internationale samenwerking nog wel los van elkaar moet worden gezien. Ga er maar eens aan staan.”
FM: Toch zijn die 240 Nederlandse organisaties in Ghana wel een teken aan de wand. Uw commissie spreekt in dit verband over “versnippering”. Maar je zou je ook de vraag kunnen stellen: hoe komt het toch dat zoveel doe-het-zelvers in de OS opstaan? Wat doen de grote hulpclubs nou niet goed in de ogen van die kleintjes? Is het geen teken des tijds en is uw kwalificatie van “versnippering” niet erg gratuit?
Dijkstal: “Dat is een kwestie die eigenlijk buiten het bestek van onze opdracht valt. We hebben ons gericht op door de overheid gesubsidieerde organisaties, die maar een deel van het speelveld bestrijken. We hebben ons dus niet verdiept in de effectiviteit van al die doe-het-zelvers.
Maar we hebben er inderdaad iets over in ons nawoord gezegd, omdat we merkten dat er zoveel nieuwe kwesties naar boven kwamen bij het beantwoorden van onze hoofdvraag. Dit was er een van.
We hebben op grond van betrekkelijk weinig materiaal geconstateerd dat het draagvlak in Nederland voor OS als zodanig nog steeds constant en volop aanwezig is. Vermoedelijk meer dan in de landen om ons heen. Mensen blijven allemaal vinden: “we moeten wat doen”. Ze zijn wel kritisch over de organisaties, zeker als er weer een incident in de krant gestaan heeft, maar verder golven ze meer dan ooit tevoren mee op de emoties van de samenleving en de televisiedemocratie. Met andere woorden: één tsunami is voldoende om iedereen te mobiliseren. En een jaar later kunnen we weer boos worden omdat die vissersboten in Sri Lanka nog steeds niet in het water liggen. Maar het is niet erg: de volgende keer zijn we weer begaan en enthousiast. Dat is een soort constante. Het is wel zo dat in Nederland “we moeten iets doen” snel betekent: je eigen vrachtwagen huren, de buurt mobiliseren, kleren ophalen en die dan persoonlijk naar Oost-Europa brengen. Het land zit barstensvol met particulier initiatief. Sommige behoorlijk geïnstitutionaliseerd, zoals Plan of SOS Kinderdorpen, maar verder heb je natuurlijk ontelbare kleine, particuliere initiatieven van het type ‘ondernemer bouwt schooltje in Kenia’. De vraag is ook in hoeverre je die twee circuits bij elkaar zou moeten brengen. Ik zeg: laat nou maar die ruimte aan het particuliere initiatief.”
FM: De commissie is kritisch over de communicatie van de OS organisaties.
Dijkstal: “Omdat we in een gesubsidieerd, bureaucratisch systeem zitten, is er een enorme sterke gerichtheid naar binnen. En ‘naar binnen’ is: de OS organisaties, de minister en de woordvoerders in de Kamer. Binnen dat gesloten circuit communiceren de organisaties, want daar moet het geld vandaan komen. Wij zeggen dat de blik veel meer naar buiten gericht moet worden.
Verder wordt doorgaans gezegd dat (bijna) alles altijd goed gaat. En dat geldt heus niet alleen voor de OS organisaties. Dat is een lastig punt, want als je zegt dat je het níet zo goed doet, loop je kans minder geld uit de markt te krijgen. Maar wij zeggen dat op termijn een opener, eerlijker communicatie over de immense complexiteit van OS is en dat niet elke euro direct tot resultaat leidt, het gezag van de sector meer ten goede zal komen. Meer dan nu, door de waarheid maar een beetje te blijven afdekken. Dus wij geven nadrukkelijk dat advies.”
FM: Minister Van Ardenne heeft al laten weten uw advies naast zich neer te leggen. Ze maakt zich niet erg druk om uw rapport.
Dijkstal: “Nou dat doet ze vast wel, maar ze zit met een ander probleem. Al die organisaties moeten die ellenlange vragenlijsten op 22 april hebben ingeleverd, want dan gaat de minister besluiten over subsidie. Ik kan me voorstellen dat ons advies dan even niet uitkomt.”
FM: Maar de timing van het rapport is dan ook niet zo gelukkig toch? Had u niet beter vóór de discussie in de kamer kunnen komen met uw advies?
Dijkstal: “Dat is wel waar. Maar het rapport was niet primair gericht aan de minister en die timing is niet van ons. Ik ben vorig jaar vlak voor de zomer benaderd door ICCO, SNV en KIT of ik dit wilde doen. Voordat je een commissie hebt, ben je ook drie maanden verder. En daarna heeft deze commissie toch in een ongekend hoog tempo dit rapport gemaakt. Sneller kon niet. (plagerig) Ik heb nog wel gesuggereerd of de minister die 22 april niet een jaartje kon uitstellen…”
FM: De cynici zeggen: OS organisaties lopen te janken over die onmogelijke vragenlijsten van de minister en die willen graag dat een commissie van wijze mannen en vrouwen daar ook schande over roept. En ziedaar: dat roepen ze ook.
Dijkstal: “In de eerste plaats moeten die cynici eens kijken naar de drie opdrachtgevende organisaties. Het zijn heel verschillende clubs, die niet allemaal even hard zuchten onder het probleem van de lange en onmogelijk te beantwoorden vragenlijsten. Het KIT is bijvoorbeeld maar voor 40% afhankelijk van overheidssubsidie.
In de tweede plaats zou ik zeggen: (vol zelfspot) in het algemeen hebben die cynici gelijk, maar als je kijkt naar het ongekend hoge niveau van de commissieleden, dan is het wel duidelijk dat dit volstrekt onafhankelijk denkende mensen zijn.
In de derde plaats: het kan zijn dat drie organisaties een advies willen hebben en daarvoor een commissie instellen, maar als dat advies komt, kan het nog steeds zo zijn dat het ook een júist advies is.
FM: Het blijft intrigerend dat u zoveel nadruk legt op het vertrouwen in de relatie tussen subsidiegever en –ontvanger. Een woordvoerder van minister Van Ardenne zei in de Volkskrant: ‘De tijd is voorbij dat we mensen op hun blauwe ogen vertrouwen’.
Dijkstal: “Je mag van een organisatie vragen duidelijk te maken dat ze het best mogelijke resultaat boeken met het geld dat ze van anderen krijgen. Die resultaten zijn niet allemaal kwantificeerbaar zijn. Dus je moet op een gegeven moment ook af durven gaan op de professionaliteit van een organisatie, die zegt: ‘Dit hebben we kunnen meten. Maar dat andere kunnen we niet meten. We hebben echter wel de stellige overtuiging dat we toch een behoorlijke bijdrage hebben geleverd aan het realiseren van onze doelstelling.’ Dat moet je dan als waarheid durven aanvaarden.
Ik heb vanuit mijn affiniteit met de kunstwereld in het verleden vaak in debatten de vraag moeten beantwoorden: is kunst belangrijk voor een samenleving? Mijn antwoord was altijd ‘ja’. Of ik dat gemeten had? ‘Nee, dat kun je dus niet meten’.
Trust is dus een essentieel begrip en dat maakt de communicatie ook zo belangrijk, omdat die, als je het opener, eerlijker, vaker en moderner doet, je organisatie meer ‘trustworthy’ maakt.
De commissie zegt daarom onomwonden: meet alleen het meetbare. Wat niet gemeten kan worden is een kwestie van vertrouwen.”
5
De commissie Dijkstal bestond verder uit: Jan Fokko van Duyne (oud-voorzitter RvB Hoogovens, Corus en kroonlid SER), Thom de Graaf (oud-minister), Ed d’Hondt (voorzitter VSNU) en Edgar Peer (bestuurslid Boer & Croon).
Het volledige rapport “Vertrouwen in een kwetsbare sector?” downloaden: klik hier.
